Особое мнение судьи Чайки К.Л.

СУД ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОЮЗА О С О Б О Е М Н Е Н И Е судьи Чайки К.Л. (дело № СЕ-2-2/7-18-БК) город Минск 22 декабря 2018 года 20 декабря 2018 года Большой коллегией Суда Евразийского экономического союза (далее – Большая коллегия) вынесено консультативное заключение по заявлению Евразийской экономической комиссии (далее – Комиссия, заявитель) о разъяснении пунктов 53 и 54 Положения о социальных гарантиях, привилегиях и иммунитетах в Евразийском экономическом союзе, являющегося приложением № 32 к Договору о Евразийском экономическом союзе (далее – Положение о привилегиях и иммунитетах). В соответствии с пунктом 1 статьи 79 Регламента Суда Евразийского экономического союза, утвержденного решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года № 101 (далее – Регламент), в случае несогласия с решением Суда или его отдельными положениями судья вправе заявить особое мнение. Пользуясь предоставленным мне правом, заявляю особое мнение.

11. Полагаю, что перед ответом на вопросы, поставленные заявителем, а именно: (1) подлежит ли применению пункт 53 Положения о привилегиях и иммунитетах в отношении международных служащих органов Союза из числа граждан Российской Федерации, которые до работы в Комиссии или Суде Евразийского экономического союза (далее – Суд) замещали должности федеральной государственной гражданской, военной службы и федеральной государственной службы иных видов; (2) предусматривает ли пункт 54 указанного Положения включение периода работы в Комиссии и Суде в стаж государственной службы различных видов; Большой коллегии следовало осуществить анализ структуры Положения о привилегиях и иммунитетах и выделить существующие подходы к пенсионному обеспечению и социальным гарантиям должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда. Структура Положения о привилегиях и иммунитетах свидетельствует о наличии нескольких подходов к пенсионному обеспечению и социальным гарантиям в виде включения периода

2 работы международных служащих в органах Евразийского экономического союза (далее – Союз) в стаж государственной (государственной гражданской) службы. Первый подход состоит в закреплении общих норм, регулирующих пенсионные правоотношения должностных лиц и сотрудников органов Союза. Нормы пунктов 44, 46 и 47 Положения о привилегиях и иммунитетах закрепляют общий порядок назначения пенсии должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда, зачета периода работы в данных органах Союза в страховой или трудовой стаж, а также учета полученного в них заработка при исчислении пенсии в соответствии с законодательством государства-члена, гражданами которого они являются. Второй подход – это назначение и исчисление пенсии за выслугу лет должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда из числа граждан Российской Федерации, установленный пунктом 53 Положения о привилегиях и иммунитетах, который представляет собой специальную норму по отношению к общему порядку, предусмотренному пунктами 44, 46 и 47 данного Положения. Третий подход, предусмотренный пунктом 54 Положения о привилегиях и иммунитетах, регулирует правоотношения между государствами-членами и международными служащими и определяет включение периода их работы в Комиссии и Суде в стаж государственной (государственной гражданской) службы соответствующего государства-члена для назначения пенсии за выслугу лет. Данная социальная гарантия предоставляется бывшим международным служащим органов Союза, перешедшим работать на государственную (государственную гражданскую) службу. Взаимосвязанное прочтение пунктов 44, 46, 47, 53 и 54 Положения о привилегиях и иммунитетах свидетельствует, что вопросы регулирования пенсионного обеспечения и социальных гарантий должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда подчинены двум самостоятельным правопорядкам: международно-правовому и национальному. В разрезе данных правопорядков Большой коллегии и следовало осуществить толкование норм права Союза, законодательства государства-члена, произвести правильное соотношение наднационального и национального пенсионного регулирования и социальных гарантий, выделить их взаимосвязь и различие.

22. Соглашаясь с выводом Большой коллегии, что подход к назначению и исчислению пенсии за выслугу лет должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда из числа граждан Российской

3 Федерации, установленный пунктом 53 Положения о привилегиях и иммунитетах, представляет собой специальную норму по отношению к общему порядку, предусмотренному пунктами 44, 46 и 47 данного Положения, полагаю ошибочным признание специальной нормой пункта 54 Положения. При этом исхожу из того, что соотношение между общей и специальной нормой проявляется в форме изъятия, дополнения или детализации. В каждом из обозначенных случаев специальная норма, независимо от того, признает она отдельные условия общей нормы неприменимыми, дополняет ее или детализирует порядок и методы применения общей нормы, регулирует те же общественные отношения, что и общая норма. Систематическое толкование пунктов 44, 46 и 47 Положения о привилегиях и иммунитетах позволяет сделать вывод, что изложенные в них правовые нормы являются общими нормами права Союза, регулирующими правоотношения в области пенсионного обеспечения для граждан всех государств-членов, замещающих должности в Комиссии и Суде. Данные нормы предусматривают применение законодательства государства гражданства международных служащих органов Союза, зачет периода работы в Комиссии и Суде в страховой или трудовой стаж, а также учет заработка, необходимого для расчета размера пенсии. Следовательно, правила, установленные пунктами 44, 46 и 47 Положения о привилегиях и иммунитетах, являются базовой гарантией пенсионного обеспечения, адресованной всем должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда. Уяснение пункта 54 Положения о привилегиях и иммунитетах свидетельствует, что содержащаяся в нем правовая норма также адресована всем должностным лицам и сотрудникам органов Союза, независимо от их гражданства, и представляет собой обязательство государств-членов по зачету периода работы в Комиссии и Суде в стаж для установления социальных гарантий в период прохождения государственной (государственной гражданской) службы, а также назначения пенсии за выслугу лет государственных служащих (федеральных государственных гражданских служащих). С учетом изложенного прихожу к выводу, что нормы пунктов 44, 46 и 47, а также пункта 54 Положения о привилегиях и иммунитетах регулируют различные общественные отношения, а, значит, пункт 54 данного Положения не может рассматриваться в качестве устанавливающего исключения из регулирования пунктов 44, 46 и 47 Положения, дополняющего или детализирующего указанные нормы. При таких обстоятельствах считаю ошибочным применение Большой 4 коллегией принципа lex specialis derogat generali (специальный закон отменяет общий) в отношении пункта 54 Положения о привилегиях и иммунитетах.

33. Большой коллегией не дан ответ на вопрос заявителя о применении пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах в отношении международных служащих органов Союза, которые до работы в Комиссии или Суде замещали должности военной и государственной службы иных видов. Исхожу из того, что при формулировании ответа на данный вопрос Большой коллегии надлежало исходить из следующего. 3.1. Анализ пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах свидетельствует, что условия, необходимые для назначения пенсии за выслугу лет должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда из числа граждан Российской Федерации, установлены в наднациональном порядке. К данным условиям право Союза относит: (1) замещение до работы в Комиссии и Суде Союза должностей федеральной государственной (государственной гражданской) службы; (2) освобождение от должностей в Комиссии и Суде Союза по основаниям, не связанным с виновными действиями; (3) наличие стажа государственной гражданской службы продолжительностью не менее 15 лет; (4) замещение непосредственно перед увольнением должности в Комиссии и Суде Союза не менее 12 месяцев. Перечень условий, дающий право на пенсию за выслугу лет, является исчерпывающим и может быть изменен не иначе как внесением изменений в Положение о привилегиях и иммунитетах. Порядок назначения пенсии за выслугу лет, под которым понимается процедура назначения данной пенсии, определения ее размера и выплаты, регулируется законодательством государства – члена Союза. Учитывая изложенное полагаю, что Большая коллегия, исследуя условия для назначения пенсии за выслугу лет по основаниям пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах, в абзаце 1 на странице 8 консультативного заключения ошибочно указала, что в национальных актах государства-члена могут содержаться иные условия приобретения права на пенсию за выслугу лет, не указанные в Договоре. Продолжая анализ данной нормы Положения о привилегиях и иммунитетах, Большая коллегия в абзаце 2 на той же странице пришла к выводу, что независимо от изменения национального законодательства, в отношении международных служащих Комиссии и Суда действует норма о стаже, установленная Договором (15 лет).

5 Вместе с тем, в соответствии с пунктом 6 статьи 78 Регламента судебный акт должен быть логичным, не содержать внутренних противоречий и несовместимых положений. Вопреки данному требованию, выводы, изложенные в вышеуказанных абзацах консультативного заключения, являются взаимоисключающими. 3.2. Поскольку в силу пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах в целях назначения пенсии за выслугу лет должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда необходимо, чтобы до работы в органах Союза они замещали должности федеральной государственной (государственной гражданской) службы и имели стаж государственной гражданской службы не менее 15 лет, для толкования указанного пункта Положения следует уяснить значение данных понятий, а также осуществить их взаимосвязанное прочтение. Абзацем 2 пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах предусмотрено приравнивание должностей международных служащих органов Союза к должностям государственной гражданской службы согласно перечню соответствия должностей должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда должностям федеральной государственной гражданской службы в Аппаратах Правительства и Верховного Суда Российской Федерации, утверждаемому Правительством Российской Федерации. Данный перечень утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации 23 декабря 2014 года № 1454. Согласно устойчивой практике Суда (пункт 7 раздела IV Выводы консультативного заключения от 12 сентября 2017 года и пункт 7 раздела III «Выводы» консультативного заключения от 7 декабря 2018 года) право Союза обладает приоритетом над национальным законодательством. При противоречии права Союза и актов национального законодательства, не соответствующих пункту 53 Положения о привилегиях и иммунитетах, следует руководствоваться положениями права Союза. Вместе с тем специфика пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах, регулирующего пенсионное обеспечение граждан Российской Федерации, обуславливает обращение к законодательству данного государства – члена Союза при толковании установленных в пункте 53 указанного Положения понятий. В силу части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного

6 договора. В развитие данной нормы пунктом 2 статьи 1 Федерального закона Российской Федерации от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон о государственном пенсионном обеспечении) установлено, что, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила регулирования пенсионного обеспечения, чем предусмотренные данным законом, применяются правила международного договора. В соответствии со статьей 19 Федерального закона о государственном пенсионном обеспечении в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих включаются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, периоды службы (работы) в должностях федеральной государственной гражданской службы и других должностях, определяемых Президентом Российской Федерации. Взаимосвязанное прочтение пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах и указанной нормы закона свидетельствует, что при ответе на вопрос о включении в периоды работы в должностях федеральной государственной (государственной гражданской) службы, военной и государственной службы иных видов необходимо обращение к законодательству Российской Федерации о видах федеральной государственной службы. Понятие федеральной государственной службы Российской Федерации и определение системы государственной службы содержится в Федеральном законе Российской Федерации от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее – Федеральный закон о системе государственной службы). Пунктом 1 статьи 2 данного закона предусмотрено, что система государственной службы включает в себя: (1) государственную гражданскую службу, которая подразделяется на федеральную службу и службу субъекта Российской Федерации; (2) военную службу; (3) государственную службу иных видов. В соответствии с пунктом 3 указанной статьи военная и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы. В свою очередь, статьей 4 Федерального закона о системе государственной службы определено, что федеральная государственная служба – это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также

7 полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Национальный правопорядок Российской Федерации допускает включение в стаж государственной гражданской службы стажа военной и государственной службы иных видов. Указанная позиция изложена в Обзоре практики рассмотрения судами дел по спорам, связанным с прохождением службы федеральными государственными служащими, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2017 года. С учетом изложенного считаю, что использование в пункте 53 Положения о привилегиях и иммунитетах лингвистического оборота «должности федеральной государственной (государственной гражданской) службы» означает распространение данной нормы Положения на лиц, занимавших должности федеральной государственной гражданской службы, а также военной и государственной службы иных видов. Законодательством Российской Федерации периоды службы (работы) в должностях военной и государственной службы иных видов включаются в стаж государственной (государственной гражданской) службы для назначения пенсии за выслугу лет, и именно с наличием такого стажа связано действие пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах. Считаю, что данная норма права Союза подлежит применению в отношении должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда, являющихся гражданами Российской Федерации, которые до работы в органах Союза замещали не только должности федеральной государственной гражданской службы, но и должности военной и государственной службы иных видов. Данный вывод основан и на необходимости соблюдения принципа равенства должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда, означающего помимо прочего запрет вводить такие различия в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях). Реализация указанного принципа применительно к рассматриваемой ситуации означает недопустимость различного подхода к назначению пенсии за выслугу лет должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда, отвечающим всем условиям пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах, с той лишь разницей, что у одного лица стаж государственной службы включает работу в

8 должностях государственной гражданской службы, а у иного – в должностях военной или государственной службы иных видов. 3.3. Учитывая, что одним из условий назначения пенсии за выслугу лет на основании пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах является наличие стажа государственной гражданской службы продолжительностью не менее 15 лет, полагаю, что Большой коллегии следовало однозначно установить, что с учетом приоритета Договора над национальным законодательством, на основании части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации и пункта 2 статьи 1 Федерального закона о государственном пенсионном обеспечении включение в национальное законодательство иных условий приобретения права на соответствующую пенсию, в том числе увеличение продолжительности стажа государственной гражданской службы, не распространяется на должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда. В контексте стажа государственной гражданской службы, необходимого для назначения пенсии за выслугу лет на основании пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах, заслуживает внимания вопрос о включении в него периода работы в органах Союза. Полагаю, что в развитие приведенной в пункте 2 консультативного заключения позиции о передаче государствами-членами Комиссии и Суду исключительных полномочий в сферах деятельности, определенных Договором и международными договорами в рамках Союза, Большой коллегии следовало сделать вывод об осуществлении международными служащими органов Союза тех же функций, которые до их передачи на наднациональный уровень реализовывали государственные служащие государств – членов Союза. На этом основании, а также принимая во внимание схожие ограничения, налагаемые на международных и государственных гражданских служащих, приравнивание на основании абзаца 2 пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах и Постановления Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2014 года № 1454 должностей в Комиссии и Суде к должностям государственной гражданской службы в Аппаратах Правительства и Верховного Суда Российской Федерации, Большой коллегии надлежало заключить, что требуемый пунктом 53 указанного Положения пятнадцатилетний стаж государственной (государственной гражданской) службы включает как собственно стаж государственной (государственной гражданской) службы, так и период работы в Комиссии и Суде.

9 3.4. В контексте предоставленного консультативного заключения подлежит рассмотрению вопрос правильного применения Большой коллегией норм материального права при формулировании на основании пункта 15 Указа Президента Российской Федерации от 20 сентября 2010 года №1141 вывода о включении работы в межгосударственных (межправительственных) органах в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда. Обращение Большой коллегии к названной норме Указа не соответствует принятым в праве Союза подходам к включению в стаж государственной (государственной гражданской) службы периодов работы в Комиссии и Суде. Как указано в пункте 3.2 настоящего особого мнения, регулирование данного вопроса осуществляется на основании пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах, нормы которого имеют прямое и непосредственное применение; статьи 19 Федерального закона о государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации 23 декабря 2014 года № 1454 «Об утверждении перечней соответствия должностей должностных лиц и сотрудников Евразийской экономической комиссии и Суда Евразийского экономического союза должностям федеральной государственной гражданской службы в Аппарате Правительства Российской Федерации и аппарате Верховного Суда Российской Федерации». Буквальное толкование пункта 15 Указа Президента Российской Федерации от 20 сентября 2010 года №1141 свидетельствует, что содержащаяся в нем правовая норма регулирует включение периода работы в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих, работавших в иных международных организациях, а именно: органах Содружества Независимых Государств, Союзного государства, аппарате Исполнительного Комитета, Секретариате Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. Ошибочное применение данного положения Указа в отношении должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда повлекло формулирование Большой коллегией вывода, противоречащего праву Союза.

44. Применительно к толкованию пункта 54 Положения о привилегиях и иммунитетах считаю необходимым отметить, что Большая коллегия не ответила на вопрос Комиссии о включении периода работы должностных лиц и сотрудников в органах Союза в

10 стаж государственной службы различных видов для установления социальных гарантий и назначения пенсии за выслугу лет, а лишь ограничилась повторением в пункте 2 раздела «Выводы» нормы пункта 54 указанного Положения. Одновременно в разделе 4 консультативного заключения Большая коллегия установила, что гражданская служба, военная служба или государственная служба иных видов могут быть включены в стаж государственной службы. Между тем, соответствующий вопрос перед Судом заявителем не ставился. 4.1. Требование пункта 6 статьи 78 Регламента об отсутствии в судебном акте внутренних противоречий предполагает, что мотивировочная и резолютивная части консультативного заключения должны содержать исчерпывающие выводы и ответы на вопросы, поставленные в заявлении о разъяснении. В целях обеспечения единообразного применения права Союза вопрос, поставленный заявителем, может быть уточнен Судом в описательной части консультативного заключения. В том случае, если соответствующие действия не произведены, Суду надлежит осуществить разъяснение права Союза в рамках вопроса заявителя. Между тем, Большая коллегия, не обосновав изменение формулировки вопроса Комиссии, в разделе 4 консультативного заключения неправильно изложила соответствующий вопрос. Данное обстоятельство привело к тому, что Судом пункт 54 Положения о привилегиях и иммунитетах не проанализирован в контексте допустимости включения периода работы в Комиссии и Суде в стаж государственной (государственной гражданской) службы различных видов. Как следствие, Суд осуществил анализ пункта 54 Положения о привилегиях и иммунитетах в аспекте, не связанном с поставленным вопросом заявителя, в очередной раз уклонившись от выполнения функции по обеспечению единообразного применения права Союза. Полагаю, что Большая коллегия не обеспечила реализацию принципа законных ожиданий Комиссии, должностных лиц и сотрудников органов Союза, которые в связи с обращением в Суд, рассчитывали на предоставление разъяснения в рамках проблемных вопросов, сложившихся в правоприменительной практике. В данном контексте непредоставление ответа на вопрос заявителя может рассматриваться как несоблюдение принципа законных ожиданий, подлежащего применению Судом на основании пункта 50 Статута в качестве одного из общепризнанных принципов международного права.

11 4.2. Уяснение содержания пункта 54 Положения о привилегиях и иммунитетах свидетельствует, что установленное данной правовой нормой включение периода работы в органах Союза в стаж государственной (государственной гражданской) службы имеет своей целью назначение пенсии за выслугу лет государственных служащих (федеральных государственных гражданских служащих). Соглашаясь с выводом Большой коллегии, согласно которому пункт 54 Положения о привилегиях и иммунитетах адресован международным служащим органов Союза, независимо от их гражданства, полагаю, что уяснение понятий «государственная служба», «государственная гражданская служба» предполагало обращение к законодательству всех государств – членов Союза. Из анализа законодательства государств-членов следует, что в Республике Армения используется понятие «гражданская служба», в Республике Беларусь и Республике Казахстан – «государственная служба», в Кыргызской Республике и Российской Федерации – общее понятие «государственная служба», которое включает в себя, как государственную гражданскую службу, военную и государственную службу иных видов (пункт 1 статьи 4 Закона Республики Армения от 29 марта 2018 года № ЗР-205 «О гражданской службе», статья 2 Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 года № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь», статья 7 Закона Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года № 416-V «О государственной службе», подпункт 2) абзаца 1 статьи 1 Закона Кыргызской Республики от 30 мая 2016 года № 75 «О государственной гражданской службе и муниципальной службе», пункт 1 статьи 2 Федерального закона Российской Федерации от 27 мая 2003 года № 58- ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»). Грамматическое толкование пункта 54 Положения о привилегиях и иммунитетах позволяет установить, что указанная в скобках фраза «государственная гражданская» определяет не уточнение понятия «государственная служба» за счет его понимания в качестве исключительно государственной гражданской службы, а предполагает, что государственная гражданская служба является одним из видов государственной службы, в стаж которой засчитывается период работы в органах Союза. Данный вывод основан на значении, которое придается скобкам согласно правилам пунктуации русского языка (см.:§188 Правил русской орфографии и пунктуации, утвержденных Академией наук СССР, Министерством высшего образования СССР и Министерством просвещения РСФСР в 1956 году).

12 При таких обстоятельствах считаю, что период работы в органах Союза включается в стаж всех видов государственной службы (государственной гражданской службы, военной и государственной службы иных видов).

55. С учетом изложенного полагаю, что Большой коллегии надлежало сформулировать следующие выводы: 5.1. пункт 53 Положения о привилегиях и иммунитетах подлежит применению в отношении должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда, являющихся гражданами Российской Федерации, которые до работы в Комиссии или Суде замещали должности федеральной государственной гражданской службы, военной и государственной службы иных видов; 5.2. пункт 54 Положения о привилегиях и иммунитетах в целях установления социальных гарантий и назначения пенсии за выслугу лет предусматривает включение периода работы в Комиссии и Суде в стаж государственной службы всех видов: государственной гражданской службы, военной и государственной службы иных видов. Судья К.Л. Чайка